Цифровизация закупочной деятельности и процесс совершенствования управления закупками. Основные направления модернизации и перспективы развития

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. В настоящее время контрактные отношения способствуют решению многих социально-экономических проблем различных стран, стимулируют проведение научных исследований, формирование и внедрение новейших технологий, разработок.
Система управления закупками представляет собой комплекс теоретических и практических методов, которые позволяют выявить более эффективные и оптимальные способы решения задач, обусловленные целями закупочной системы, а также направленные на удовлетворение потребностей заказчиков.
Система управления закупками должна бесперебойно функционировать. В этой связи, цифровизация рассматривается как движущая сила и основной инструмент повышения эффективности закупок. Однако зачастую в России цифровизация остается лишь данью моде, не позволяет в полной мере решать поставленные задачи. Следует отметить нехватку в обосновании стратегий развития закупочных процедур в системе управления электронными торгами, недостаток структурированности организационно-правовых основ контрактации товаров, работ и услуг, возникающие сложности у предприятий малого и среднего бизнеса в области государственных и электронных информационно-коммуникационных сервисов бюджетного обслуживания.
Степень изученности проблемы. Вопросы организации закупочной деятельности, анализ параметров государственных закупок изучают и исследуют такие ученые, как В.А. Анисимов [12], Н.Ю. Андреев [11], А.М. Ахатова [14], Ю.А. Зданович [32], Н.А. Абрамова [9] и др.
Весомый вклад в разработку развития и осуществления закупочной деятельности в России внесли М.А. Гайдукова [20], Д.А. Петров [48], А.А. Храмкин [57] и др. Несмотря на множество работ отечественных и зарубежных ученых в области закупочной деятельности, построению комплексной и прозрачной системы закупочной деятельности уделяется недостаточно внимания.
Объект исследования – закупочная деятельность в РФ.
Предмет исследования – цифровизация закупочной деятельности и процесс совершенствования управления закупками.
Цель выпускной квалификационной работы – теоретическое изучение цифровизации закупочной деятельности, процесса совершенствования управления закупками, а также основных направлений модернизации и перспектив развития. Достижение поставленной цели потребовало решение ее приоритетных задач:
1) Рассмотреть сущность закупок для обеспечения государственных нужд, история возникновения и принципы их осуществления;
2) Выявить роль цифровой экономике в России в реализации закупочной деятельности, а также особенности цифровизации закупочной деятельности;
3) Исследовать процесс и методы управления закупками;
4) Изучить статистику закупок и выявить ключевые проблемы;
5) Выделить масштабы и основные мировые тренды в технологическом обеспечении закупочной деятельности;
6) Определить современные и перспективные тенденции в цифровизации закупок в России, а также упреждающее управление рисками для достижения эффективности при проведении электронных процедур закупок.
Теоретико-методологической основой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых, посвященные вопросам и проблемам цифровизации закупочной деятельности, в частности, И. П. Гладилиной [24], В.В. Груздева [25], С.Н. Доронина [29], А.М. Ковалева [36], Я. И. Кузьминова [38], И.Н. Ефремовой [31], А.В. Мокренко [41], О.В. Локота [39], В.А. Овчинского [45], М. Олсон [46], А.А. Храмкина [57] и др.
Информационной основой исследования послужили нормативно-правовые акты, регламентирующие сферу государственных закупок, экономические характеристики различных аспектов закупочного процесса и мониторинга закупок для государственных нужд, материалы с портала государственных закупок РФ, аналитические отчеты.
Помимо всего прочего, в работе использованы публикации в периодических изданиях - электронный научно-практический журнал «Государственное и муниципальное управление», который целесообразно использовать в процессе изучения системы государственных закупок, аналитические обзоры по изучаемой проблеме, текущая оперативная информация о деятельности органов публичной власти России, данные из интернет-ресурсов.
При написании выпускной квалификационной работы применялись такие методы исследования, как анализ литературы по проблеме, синтез, индукция и дедукция, классификация, системный, логический методы.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что результаты работы могут явиться основой для дальнейших теоретических разработок по данной тематике. Материалы исследования могут найти свое применение в практической деятельности органов управления различного уровня при оценке результатов закупок для государственных нужд и обосновании целевых программ, направленных на повышение эффективности закупочной деятельности, а также на лекциях и семинарах в ВУЗах.
Структура выпускной квалификационной работы отвечает общей логике исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы. Список использованных источников и литературы включает в себя 61 наименование.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЦИФРОВИЗАЦИИ ЗАКУПОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1.1 Сущность закупок для обеспечения государственных нужд, история возникновения и принципы их осуществления

Исторически сложилось, что эффективность реализации государственных и муниципальных функций не представляется возможной без того или иного вида деятельности. К такому виду деятельности следует отнести и государственные (муниципальные) закупки, которые являются важнейшим элементом социально-экономического развития на всех уровнях власти. Подтверждение этому - доля ВВП, в которой государственные закупки колеблются в различных странах от 7 до 30%. В этой связи, государственные закупки являются приоритетным аспектом современного управления экономикой с целью обеспечения насущных государственных нужд.
Органы государственной и муниципальной власти в ходе формирования, распределения, перераспределения, использования финансовых ресурсов производят государственные расходы, выступающие финансовой основой для формирования системы государственных заказов.
Государственный (муниципальный) заказ является формой организации бюджетного финансирования. Такая форма оформляет процесс выделения бюджетных средств бюджетополучателям на основе заданий органов власти и управления на закупку товаров, выполнение работ на контрактной основе с поставщиками, исполнителями и подрядчиками. В условиях рынка формируется механизм распределения государственных заказов на конкурентных началах, лежащий в основе современной контрактной системы [40, с. 24].
Следовательно, контрактная система рассматривается как приоритетный механизм регулирования в удовлетворении потребностей органов государственной и муниципальной власти, что обуславливает высокую значимость в проработке проблем управления контрактной системой страны.
Представитель школы меркантилизма Т. Ман впервые отметил важность представления о сущности контрактных отношений для экономики страны [12, с. 28].
Вопросы контрактных отношений позднее стали рассматриваться и представителями различных экономических школ - классической, кейнсианской, неоинституционализма. Так, американский экономист Р. Коуз суть контрактных отношений сводил к понятию «транзакционные издержки». У. Оливер определял контракт в качестве экономической сущности, которая помогает экономическим агентам действовать более эффективно.
Современные проблемы контрактной системы отражены в трудах российских ученных, таких, как В.А. Анисимова [12], Д.Н. Бахрах [17], Я.И. Кузьминова [39], В.А, Кощеева [38], А.П. Патрона [47], И.И. Смотрицкой [54], Д.А. Перова [48], Ю.А. Здановича [32], А.А. Храмкина [56] и других, которые определили основы функционирования и принципы контрактной системы. Проблемы контрактной системы рассматривали и зарубежные ученые, в частности, Э. Бауэрсокс [16], Олсон [46], А.П. Патрон [47] и др.
Изучение исторического опыта в области исследования закупочной деятельности показывает, что происхождение закупок отнесено к периоду становления торговли и ростовщичества, имеет тесную связь с развитием товарно-денежного обращения. В РФ впервые упоминание о закупках относятся к концу XVII века, хотя в древности применялись в речевом обороте слова «торжище», «торги». Торги представляли собой организованную торговлю, действие по определенным правилам [12, с. 36].
Начальной точкой осуществления государственных закупок в России связано с именем Алексея Михайловича, издавшим в 1654 г. указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей», который установил царский заказ и обязательность отбора исполнителей на торгах, которые могли установить условия исполнения и вознаграждение. Указ утверждал, что за тот или иной объем груза была назначена различная цена: 40, 55 копеек и 1,5 рубля. На данных условиях поставщик должен отвозить хлеб в Смоленск, в то же время он освобождался от пошлины. Такой подряд был не конкурсом, но имел его ключевые черты: публичность заказа, условия, поиск исполнителей. В отношениях между государством и поставщиками начался переход от волевого к экономическому подходу [12, с. 37].
Петром I было учреждено специальное ведомство – Канцелярия подрядных дел, которая стала новейшей вехой в развитии закупочной системы для обеспечения государственных нужд. Для правления Петра I характерны максимальный уровень открытости (объявления всегда вывешивались на городских воротах, результаты сообщались публично), контроль за перерасходом государственных средств [13, с. 85]:
- в 1714 году был издан указ «О воспрещении взяток и посулов», который устанавливал наказание за корыстные действия должностных лиц;
- в 1719 году, чтобы сблизить подрядчика и заказчика, издана Инструкция Генерал-кригс-комиссару, по которой ему рекомендовалось недостающие мундиры «и всякие полковые припасы и лошадей» спрашивать в той губернии, где находился полк. С этого же времени многие контакты частного капитала и казны состояли в направлении поставок для военного ведомства, в этой связи, все законодательство по торгам разрабатывалось в военных министерствах.
Чтобы все граждане, которые входят на территорию или покидают город, могли ознакомиться с объявлениями о конкурсе, они вывешивались на всех городских воротах. Публичное размещение информации о правонарушителях не смогло ликвидировать злоупотребление при получении подряда;
- 1721 год привел к необходимости гражданского и военного управления соответствовать повышенным требованиям. В этот период приняты следующие указы: сенатский указ «Об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок», ставящий перед собой цель недопущения завышения суммы закупки. Обер-комиссар для подтверждения надежности подрядчика-победителя освидетельствовал поручительства и передавал сведения в Коллегию. Победителем являлся следующий «верный» подрядчик за участником, который предложил наиболее низкую цену, при условии, если состояние соответствовало требованиям, а первоначальный победитель оказался «неверным» (недостаточно состоятельным). Через три недели после отдачи подряда зажигалась суточная свеча, которая позволяла соискателям получить подряд или поставку. Предложения, поступившие после сгорания свечи, не принимались. Чтобы избежать противоправные действия подрядчиков с нехорошим умыслом, свечу охраняли два, приставленных к ней, офицера;
- в 1722 году был разработан регламент адмиралтейства и верфи для организации работ по снабжению.
На рисунке 1.1 представлен прядок работы заказчика с подрядчиками в этот период [13, с. 89].















Рис. 1.1. Схема работы заказчика с подрядчиками в XVII-XVIII вв.

При Анне Иоановне были обязательны справки из Коммерц-коллегии об отсутствии у участников закупок долгов, строгое соблюдение качества приобретаемых товаров, ответственность за нарушение сроков исполнения работ поставщиком и по оплате государственным заказчиком. Объявления печатались три раза в неделю общегосударственной центральной газете «Русские куранты» [12, с. 82].
Во время правления Елизаветы Петровны была введена обязательность закупок у производителей. В 1758 году утвержден «Регул провиантского правления», включающий в себя [13, с. 91]:
- установку времени последнего торга и передачи подряда самому уступчивому подрядчику;
- о необходимости товаров сообщал священник;
- запрещение сговора с иными подрядчиками;
- осведомленность участников об уже опубликованных ценах подрядчиков.
При правлении Екатерины II произошло реформирование закупочной деятельности. Императрица приняла «Учреждение о губерниях», которое включало в себя статью «О контрактах по подряду, поставках и откупах». Первая четверть XIX века была ознаменована, изданием порядка 107 правительственных актов, которые регламентировали или уточняли осуществление процедуры торгов, их обеспечение, исполнение заключенных контрактов.
Нововведение состояло в том, что контракты до 10 тыс. руб. находились в ведении Императрицы, контракты, сумма которых превышала 10 тыс. руб. и срок которых был не более 4 лет - передавались в Казенную палату, основной задачей которой было соблюдение условий договора независимо от обстоятельств, даже если это несло ущерб казне, который, в свою очередь, компенсировали чиновники, допустившие невыгодную сделку.
Вопросы обеспечения конкурентных условий в государственных закупках акцентировались в период правления Николая I, когда организаторам конкурса стали предоставляться права оптимизации цен на предлагаемые товары и работы и параметров качества, что привело к возможности доступа к участию в торгах только благонадежных промышленников и фабрикантов, имевших хорошую репутацию.
В 1830 году был издан акт «Положение об обязательствах, заключаемых казной и частными людьми по подрядам и поставкам», который к тому времени определил наиболее полную систему организации государственных закупок, включая правовые основы, необходимость обеспечения конкуренции среди надежных поставщиков, а также уголовную ответственность за следующие действия [13, с. 92]:
- нарушение процедур конкурса (несвоевременность вскрытия запечатанных объявлений);
- давление на иных участников торгов;
- недобросовестные исполнители;
- приемка некачественных работ (поставка недоброкачественных товаров);
- приписки при приемке работ.
Во время царствования Александра I (1801-1825 гг.) по вопросам госзакупок принято около 170 документов, постоянно претерпевающих последующую детализацию и пересмотр положений. Все эти изменения вызывались значительным расширением территорий Российской империи.
Таким образом, анализ формирования системы государственных закупок в дореволюционной России позволил определить наиболее характерные для нее черты [13, с. 93]:
- несистемность в закупках;
- обеспечение нужд армии и флота;
- предотвращение доступа на рынок иностранных поставщиков и товаров.
Советская экономика создала предпосылки для возникновения иной системы государственных закупок, ориентированной на распространение административно-правового регулирования договорных отношений. Снабжение предприятий необходимыми для производства материальными ресурсами (как и сбыт изготавливаемой ими продукции) производились по нарядам центров и главков без заключения договоров, при этом не предполагались закупки у частных предпринимателей.
В целом, в основе советского законодательства раннего периода были использованы дореволюционные нормы, что подтверждается материалами «Инструкции о производстве публичных торгов на государственные подряды и поставки», изданной в 1923 году Совнаркомом СССР и устанавливавшей правила проведения торгов известными ранее способами [13, с. 95]:
- объявление условий устно;
- объявление условий в запечатанных пакетах;
- объявление условий по телеграфу (смешанные торги).
В целом, государственные закупки в период НЭПа были достаточно активными: так, доля государственного заказа составляла 41% объемов производства в каменноугольной промышленности, 44% - в нефтетопливной, 30% - в металлургической, 52% - в электротехнической, 43% - в химической.
В систему организации и регламентации государственных закупок были внесены существенные изменения лишь к концу 80-х годов XX века в силу перестройки управления экономикой (от централизованного фондирования материальных ресурсов к оптовой торговле) и определением государственного заказа как основного инструмента этой новой системы.
Несмотря на выдачу госзаказов определенному предприятию вышестоящим органом, предусматривались такие характеристики, как:
- размещение госзаказов только на конкурсной основе;
- определение конкретных видов не включаемой в госзаказ продукции (продукция производственно-технического назначения серийного и массового выпуска);
- стимулирование участия предприятий в выполнении государственного заказа на основе участия осуществлялось на основе организации обеспечения материально-техническими ресурсами и другими видами товаров, предусмотренных в контракте.
Современная история контрактной системы России стала формироваться в начале 90-х годов XX века и включает в себя пять этапов (табл. 1.1) [13, с. 97].

Таблица 1.1
Этапы формирования современной контрактной системы России
Этап Характеристика этапа
Первый этап (1991-1994 гг.) Формируются направления по развитию конкурентных отношений на длительный срок, упраздняется обязательный государственный заказ и прежняя система материально-технического обеспечения, вводится понятие «государственный контракт».
Второй этап (1995-1997 гг.) Регламентация закупочной деятельности для нужд государства.
Третий этап (1998-2005 гг.) Устанавливается обязательная общедоступная публикация заказов на конкурсной основе, обосабливаются полномочия субъектов РФ от федерации по вопросам регламентации закупок.
Четвертый этап (2005-2013 гг.) Нормативно-правовые акты позволили вывести закупочный процесс на качественный новый уровень, установили общие принципы и требования проведения закупочной деятельности.
Пятый этап (с 2014 г. по настоящее время) Основополагающий документ, регламентирующий экономические отношения в сфере закупок - Федеральный закон № 44-ФЗ.

Первый этап развития закупочной деятельности в РФ выражает отправную точку реализации рыночных механизмов в государстве.
Принятый 28 мая 1992 года Федеральный Закон № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» установил общие экономико-правовые принципы и положения формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку продукции.
Положения закона установили следующие уровни формирования и размещения заказов на закупку и поставку продукции:
- для федеральных государственных нужд;
- для региональных государственных нужд.
Значимым этапом в становлении системы государственных закупок стал Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вступивший в силу 22.07.2005 г., но отсутствие законодательного регулирования всего цикла закупочной деятельности потребовало создания закона, направленного на решение именно этой задачи.
Закон №44-ФЗ приоритетными задачами закупочной деятельности определяет качество, эффективность и результативность каждой закупки [1].
Исторические генезис становления и развития системы государственных закупок однозначно свидетельствует о том, что рассматриваемый объект во все времена играл исключительную роль, которая применительно к настоящему времени рельефно просматривается в многочисленных научных публикациях (С.В. Воропаева, В.О. Иванова, Л.Г. Каранатова, И.А. Павленко и др.), в связи с чем, можно констатировать, что государственные закупки имеют значение (функции), представленное в таблице 1.2 [11, с. 40]:

Таблица 1.2
Значение (функции) государственных закупок в РФ
Функции Характеристика
Экономическое структурная пристройка экономики, развития эффективности государственных закупок за счет экономики государственных средств как результата конкуренции
Социальное развитие экономики и повышение качества жизни граждан
Финансовое регулирование формирования и выполнения федерального и местного бюджетов
Стратегическое создание новых информационных технологий, раскрытие информации, реализация электронных торгов, развитие цифровизации в сфере государственных закупок
Политическое учет на законодательном уровне коррупционных рисков и противодействие коррупции в системе государственных закупок

В.В. Мельников отмечает рост внимания к проблемам управления государственными закупками в России, не только со стороны профессионального сообщества, но и со стороны представителей академической науки [40]. По мнению, Г.В. Дегтева формирующаяся и постоянно совершенствующаяся контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг настоятельно требует тщательного прикладного анализа всех направлений закупочной деятельности. Причем в рамках прикладного анализа именно всесторонний статистический анализ государственных закупок должен стать одним из приоритетных направлений как теории, так и практики методологического обеспечения закупок [28, с. 12].
Анализ научной литературы позволяет утверждать, что на сегодняшний день в мировой практике пока не существует общих подходов к толкованию термина «государственные закупки». Термины «закупка», «прокьюремент», «торги», «тендер» повсеместно встречаются в трудах как отечественных, так и зарубежных ученых (табл. 1.3). Дополнительно необходимо отметить и отсутствие четкое определение термина «государственные закупки» в нормативно-правовых актах Российской Федерации, что привносит свои акценты в организацию данного вида экономической деятельности.

Таблица 1.3
Подходы отечественных и зарубежных ученых к толкованию понятий закупочной деятельности
Авторы Подходы к понятию «закупочная деятельность»
Гаджинский А.М. [19, с. 18] Закупки являются подсистемой, которая, в свою очередь, обеспечивает поступление материального потока.
Анисимов В.А. [12, с. 22] Закупки – деятельность предприятия, ориентированная на приобретение, концентрацию и движение ресурсов в целях последующей переработки, перепродажи или потребления этих ресурсов.
Смотрицкая И.И., Черных С.И. [54, с. 12] Закупки – последний этап процесса обеспечения общественных потребностей в товарах, работах, услугах, базирующийся на ранее заключённых соглашениях.
Доронин С.Н. [29, с. 18] Государственные закупки имеют организационный аспект и являются самостоятельным институтом, действующим на основе экономичности, эффективности, открытости.
Бауэрсокс Д. Дж., Клосс Д.Дж. [16, с. 47] Прокьюремент – это закупки и организация внешних поставок материалов от поставщика на производственные или сборочные предприятия.
Зданович Ю.А. [32, с. 19] Торги – это сложный юридический состав, длящееся юридическое действие, совершаемое по установленной законодательно процедуре, а также влекущее определенные правовые последствия.

Итак, существует множество подходов к понятию «закупочная деятельность» государства. Нормативное определение понятия «государственные (муниципальные) закупки» содержатся в Законе № 44-ФЗ, под которыми понимается «комплекс действий, которые производятся в установленном порядке заказчиком и направленные на обеспечение государственных или муниципальных нужд [4].
Таким образом, исторический опыт развития контрактной системы продемонстрировал, что управление государственными и муниципальными закупками выполняет весомую роль в развитии государства. Контрактная система способствует экономии средств бюджета, увеличен