Формы и методы государственного контроля в системе государственного и муниципального управления

2. Анализ форм и методов государственного контроля в системе государственного и муниципального управления
2.1 Президентский контроль
Конституционную концепцию места Президента РФ в системе «разделения властей» характеризуют три основные идеи. Во-первых, Конституция РФ 1993 г. и развивающее ее положения законодательство закрепляют полномочия Президента как «арбитра властей»: в соответствии со ст. 85 Конституции: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае не достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда» [1].
Во-вторых, широкими являются и полномочия Президента в сфере исполнительной власти, в частности, связанные с кадровыми назначениями при формировании состава Правительства, с правом председательствовать на заседаниях Правительства, и др. Кроме того, на основе конституционных норм в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» осуществлено разделение руководства деятельностью ряда органов исполнительной власти специализированной компетенции между Президентом РФ и Правительством РФ; закреплено, что «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации». Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров также деятельностью федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств (ст. 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), в-третьих, весьма широкая формулировка концепции Президента РФ дана в ст, 80 Конституции РФ, согласно которой «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» [19, с. 221].
С учетом положений российской Конституции представляется справедливым вывод, к которому в своем компаративистском исследовании института глав государств (в России, Франции, др. государствах со смешанной формой правления) пришел профессор В.Е. Чиркин: «Доктрина и практика разделения властей модернизируется», Он указывает: «Видимо, в условиях президентско-парламентской формы правления уже выделяется особая ветвь государственной власти – президентская власть. При изучении ее и сопоставления с ней общего понятия правового института главы государства возникает представление об особой ветви власти главы государства (в юридических категориях этого института), отличной от исполнительной власти. Особенно отчетливо это видно на примерах «смешанных» форм правления» [20, с.147].
Речь идет о новой концепции института главы государства как ветви власти, отличной от классической модели, в частности, от института Президента в США, соединяющего в себе одновременно статусы и главы государства, и главы исполнительной власти (как классического признака президентской формы правления).
В.Е. Чиркин замечает, что «современные подходы и вычленение новых ветвей власти влекут изменение понимания взаимоотношений между традиционными властями и появление новых связей и отношений. Этот процесс не завершен, как он не был завершен столетия назад констатацией непоколебимой триады. Число и названия новых ветвей в разных основных законах неодинаковы. А это означает, что не закрыт путь к дальнейшим научным поискам, особенно если учитывать появление новых форм правления (например, президентско-парламентарных и парламентарно-президентских республик), которых не было в прежние времена» [22, с. 36].
Соглашаясь с заключением В.Е. Чиркина об особой концепции власти главы государства как ветви власти в государствах со смешанной формой правления, позволим себе дополнить этот вывод тезисом, который однажды уже прозвучал в юридической литературе, что каждая ветвь власти, в том числе президентская, несет в себе признаки, свойственные каждой из противоположных властей, и реализуется в тех же организационно-правовых формах, что и другие ветви власти, то есть через нормотворчество, и правоприменение, и посредством толкования, а также через правоохранительные формы.
В этот ряд, очевидно, необходимо ставить и такую организационно-правовую форму государственной деятельности как государственный контроль («нормоконтроль», «контроль правоприменения», «контроль результатов деятельности») как организационно-правовую форму, реализуемую каждой из ветвей власти, но в специфических вариациях, отражающих специализацию ветви власти в системе «разделения властей».

Объекты президентского контроля в РФ. Объектами президентского контроля в РФ, подлежащего осуществлению в соответствии с принципами «правового государства», являются сферы деятельности и исполнительной, и законодательной ветвей власти, а также федеративная ветвь.
Формами президентского контроля законодательной власти и сотрудничества двух ветвей власти по вопросам государственного контроля в России являются: вето главы государства (п. 3 ст. 107 Конституции РФ); право оспаривания в Конституционном Суде РФ законов Российской Федерации, конституций (уставов) и иных законов субъектов Российской Федерации (пп. 2»а», «б» ст. 125 Конституции РФ); осуществление законодательной инициативы, связанной с внесением законопроектов о регулировании государственного и муниципального контроля, и др.
Формами президентского контроля исполнительной власти в РФ являются следующие:
1. Издание Указов Президента по вопросам государственного контроля, осуществление законодательной инициативы, связанной с совершенствованием системы государственного и муниципального контроля, определение основных направлений совершенствования государственного контроля в РФ. Так, «Президентом РФ в посланиях Федеральному Собранию РФ 4 декабря 2014 года в качестве основного направления развития государственного контроля названо внедрение риск-ориентированного подхода в деятельность контрольно-надзорных органов. Речь идет об уходе от «тотального» контроля...» [1].
2. Формами президентского контроля исполнительной власти являются: право отмены Президентом Российской Федерации постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (п. 3 ст. 115 Конституции РФ); право оспаривания в Конституционном Суде нормативных актов Правительства Российской Федерации, нормативных актов субъектов Российской Федерации (пп. 2 «а», «б» ст. 125 Конституции РФ).
3. Формы президентского контроля исполнительной власти в РФ связаны и с полномочиями Президента РФ на заслушивание устных докладов (Председателя Правительства); получение письменных докладов (отчетов) о результатах своей деятельности, конституционно учрежденных институтов: Уполномоченных по правам человека (п. 1 ст. 33 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ с измен, и доп.); п. 1 ст. 3 ФЗ «Об Уполномоченном по правам предпринимателей» 2015 г., Указ Президента «Об уполномоченном по правам ребенка»); Генерального Прокурора РФ (п. 7 ст. 12 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г.); право Президента РФ на обращения в Счетную палату по поводу проведения «контрольных и экспертно-аналитических мероприятий» в отношении соответствующих организаций (п. 4 ст. 15 ФЗ «О Счетной палате РФ» от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ), и др. [3].
4. Важным направлением президентского контроля и сферой высокой активности Президента РФ является сфера безопасности и правопорядка. Согласно Конституции Президент РФ вправе издавать указы о введении военного и чрезвычайного положений (ст. 88-89 Конституции РФ). Президентская функция в сфере безопасности, установленная в Конституции РФ, ФЗ «О безопасности», ином законодательстве, состоит в том, что он «является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти»; «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (ст. 80 Конституции РФ);