Документооборот в системе разработки, принятия и исполнения государственных и муниципальных управленческих решений

ВВЕДЕНИЕ

Деятельность, касающаяся управления в нашей стране, реализуется непосредственно через документацию, которая в свою очередь есть источник и результат такой деятельности. Работа с документацией имеет тесную связь с главным производственным процессом организации.
Важнейший недостаток классического управления документами – отсутствие возможности централизованного отслеживания передвижения документов учреждения в режиме реального времени. Чтобы это реализовать требуются колоссальные трудозатраты как на подробное ведение журналов и картотек всех подразделений, так и на быстрое централизованное объединение всей информации. Отсутствие эффективно применяемой технологии управления оборотом документов является результатом того, что в случайно выбранный момент трудно сказать наверняка, какие документы находятся в работе, указать стадию проработанности находится интересующего вопроса, над чем именно трудятся исполнители.
В связи со стремительным развитием электронных технологий появляется необходимость цифровизации документооборота. Это позволит повысить гибкость работы с документами, а также модернизирует процессы в организации.
Актуальность выбранной темы обуславливается цифровизацией оборота документов, развитием информационных технологий и современными требованиями к документационному обеспечению управления в муниципальных органах власти. В организации документооборота в администрации Камышловского городского округа имеются следующие проблемы:
- невозможность отследить движение документов из-за отсутствия единой электронной системы;
- утеря документов в связи с большим документопотоком и сложной структурой организации (маршрутизаторы устарели);
- слишком затянутая процедура согласования, что приводит к нарушению сроков предоставления необходимых документов.
В российских государственных и муниципальных учреждениях, в целом, в связи с постоянно меняющейся нормативной базой возникают такие проблемы:
- утеря документации;
- невозможность быстро отследить передвижение документов;
- невозможность в установленные законом сроки предоставить нужную информацию;
- дублирование документации;
- отсутствие своевременного контроля.
Устранение обозначенных проблем даст возможность для более эффективного ведения документооборота, правильно распоряжаться информационными ресурсами учреждений и минимизирует утрату (порчу) документации, что в свою очередь положительно отразится на скорости работы с документами, а вследствие этого произойдет ускорение оказания услуг гражданам.
Противоречие: между необходимостью совершенствовать процесс документооборота в соответствии с меняющейся нормативно-правовой базой и сложившейся деятельностью по ведению документооборота в администрации Камышловского городского округа.
Проблема данной работы состоит в необходимости совершенствования процесса документооборота в администрации муниципального образования.
Цель: систематизация опыта и разработка мероприятий по совершенствованию документооборота в администрации муниципального образования.
Объект работы: организация документооборота в администрации муниципального образования.
Предметом работы является внедрение системы электронного документооборота в администрации муниципального образования.
Для достижения цели данной работы необходимо решить ряд задач:
1) рассмотреть содержание документооборота в системе разработки, принятия и исполнения государственных и муниципальных управленческих решений;
2) изучить особенности смешанного документооборота в муниципальной организации в современных условиях;
3) дать характеристику деятельности администрации Камышловского городского округа;
4) проанализировать систему документооборота в муниципальном органе власти;
5) разработать и обосновать мероприятия по совершенствованию документооборота администрации Камышловского городского округа.
В данной работе были использованы следующие методы исследования:
1) теоретические – изучение экономической и управленческой литературы, сравнение, описание;
2) эмпирические – это сбор и анализ информации посредством изучения документов администрации Камышловского городского округа;
3) экономико-математические – расчеты абсолютных и относительных показателей;
4) комплексные – определение проблем и способов их решения.
Тема работы рассматривалась Жильниковым А. Ю. и Михайловой О. С. В работе были освещены проблемы внедрения электронного документооборота (его достоинства и недостатки), сделаны выводы о необходимости его внедрения.
Также тема рассматривалась доктором экономических наук А. М. Могзоевым. В его работе дан анализ состояния дел в организации делопроизводства на примере администрации города Бийска, сделаны выводы о текущем состоянии электронного оборота документов, предложены рекомендации по выбору СЭД.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ДОКУМЕНТООБОРОТА В СИСТЕМЕ РАЗРАБОТКИ, ПРИНЯТИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

1.1 Особенности принятия управленческих решений в системе государственного и муниципального управления

Эффективность функционирования организации в любой сфере деятельности, начиная от бизнеса и заканчивая государственными структурами зависит, в первую очередь от того, насколько эффективно оно управляется. Процесс управления реализуется через управленческие решения.
Таким образом, результативность государственного и муниципального управления напрямую определяется управленческими решениями, а именно тем, как эти решения разрабатываются, принимаются и наконец реализуются государственными и муниципальными органами. В современном активно развивающемся мире, особенно возрастает роль «государственных» управленческих решений, которые должны приниматься на более высоком качественном и профессиональном уровне.
Управленческие решения, принимаемые государственными и муниципальными органами власти должны соответствовать ряду требований, к которым можно отнести следующие:
1) всесторонняя обоснованность решения;
2) решения должны приниматься своевременно, так как преждевременные и запоздалые управленческие решения не приносят никакой пользы для общества;
3) полномочность – субъекты управления должны строго соблюдать предоставленные им права и полномочия;
4) принимаемые управленческие решения должны соответствовать ранее принятым решениям.
Принятие решений в системе муниципальной власти отличается в основном тем, что вынесенные решения должны быть не только эффективными, но и признанными и одобренными большинством населения, так как муниципальная власть является своего рода формой реализации народом принадлежащей ему власти, т.е. население самостоятельно решает вопросы местного значения.
Если рассмотреть на практике, то одним из таких государственных и муниципальных управленческих решений может быть принятие нормативно-правового акта, например, федерального закона. Такое управленческое решение будет состоять из следующих стадий:
1) законодательная инициатива, т.е. внесение компетентными органами предложения об издании того или иного закона;
2) на второй стадии проект закона вносится в Государственную Думу РФ и принимается ею к рассмотрению;
3) после рассмотрения и принятия законопроекта ГД РФ, он направляется в Совет Федерации РФ на одобрение;
4) на последней стадии проект закона подписывается президентом, а затем происходит его официальное опубликование и вступление в силу.
Анализируя все вышесказанное, важно отметить, что административные или политические управленческие решения, принимаемые государственными и муниципальными органами власти, существенно отличаются от решений, принимаемых в негосударственных организациях, и имеют свои специфические особенности, к числу которых можно отнести следующие:
1. Административно-управленческие решения подкреплены волей народа, а, следовательно, они отражаются в виде административных решений или в форме различных нормативных правовых актов (законов, постановлений, распоряжений, указов и т.д.), в случае если такие решения принимаются законодательными органами власти [4];
2. Решения государственных и муниципальных органов разрабатываются, принимаются и реализуются в соответствии с требованиями законодательства, т.е. не допускается при принятии управленческих решений какое-либо несоответствие закону или иным нормативным правовым актам.
3. Официальная письменная форма и нормативно закрепленная процедура опубликования и доведения до исполнителей и граждан. В некоторых публикациях отмечается, что государственные решения могут приниматься в устной форме.
4. Следующей особенность является принудительный и обязательный характер управленческих решений, принимаемых органами власти.
5. Административные управленческие решение не связанны с конкретной личностью, зачастую они принимаются от имени государственного органа, так как в его разработке принимает участие большое количество специалистов разного профиля.
6. Большинство управленческих решений направлены во внешнюю среду, что обусловливает сложность оценки их социально-экономической эффективности.
7. Особое разделение труда, которое заключается в том, что разработкой и принятием государственных управленческих решений занимаются управляющие субъекты, а непосредственное их исполнение и реализация возложены на исполнительные органы.
8. Соответствие распорядительной части государственного и муниципального решения уровню компетенции органа государственного управления и местного самоуправления.
Таким образом, можно сделать вывод, что любая управленческая деятельность связанна непосредственно с принятием решений. Процесс принятия решений в системе государственного и муниципального управления имеет особенно важное значение и обладает целым рядом специфических особенностей. Именно поэтому для принятия более качественного и эффективного государственного решения необходимо учитывать все его особенности и соблюдать основные требования, предъявляемые к таким решениям.

1.2 Документ как носитель решения

К представлению о полноте управленческого решения можно добавить еще ряд особенностей, которые специалисты характеризуют как отличительные черты государственно-управленческого решения, например, в [26] приведены следующие.
- Это документы, закрепляющие решения.
- Это официальные акты высокой социально-практической значимости предписываемых управляющих воздействий. Отличаются активной организующей, созидательной ролью. Их главное предназначение – формирование, изменение или отмена действующих социальных норм и отношений, перевод объекта управления из одного качественного состояния в другое.
- Государственно-управленческие решения в подавляющем большинстве носят комплексный характер.
- Обладают властностью – решения принимаются в одностороннем порядке специально уполномоченными для этого государственными органами, порождают соответствующие права, обязанности и предусматривают ответственность за последствия их реализации.
- Носят публично-правовой характер, принимаются только государственными органами, обладающими соответствующей компетенцией.
- Должны, во-первых, соответствовать ценностям права – идти от правды жизни, строиться на принципах законности, социальной справедливости, гуманизма, бережного отношения к национальным богатствам, защищать права и свободы человека, обеспечивать целостность и независимость страны; во-вторых, быть направленными на практическое исполнение закона, утверждение в обществе должного правопорядка; в-третьих, наделять реальными полномочиями (компетенцией) те органы, организации и тех должностных лиц, которые их реализуют.
- Обладают директивностью. Государственные управленческие решения обязывают, предписывают, запрещают, уполномочивают, лишают, прекращают, разрешают, поощряют, устанавливают.
- Оформляются надлежащим образом в установленном порядке, имеют обезличенный характер. Государственное решение – продукт коллективного труда, в его подготовке участвует большое число специалистов и должностных лиц, поэтому его авторство не устанавливается.
- Имеют процессуальность, то есть наличие системы правил и процедур, определяющих порядок разработки, обсуждения, согласования, принятия управленческого решения, вступления в официальную силу и обнародования. Официально установленная процессуальность обеспечивает легитимность решения; всесторонность и объективность анализа ситуации; правильное применение правовых норм различных отраслей права; высокое качество как самого документа, так и процесса его исполнения.
- Предполагают обеспеченность бюджетными ресурсами.
- Могут быть индивидуальными либо коллегиальными.
Когда речь идет о государственных управленческих решениях и закреплении их в документах, то специалисты указывают на определенные отличия и особенности. Так, в [26] обращается внимание на наличие двух форм: правовой и неправовой организационно-управленческих форм с соответствующим отображением в документах определенного вида.
К правовой форме относят: законы; указы президента; постановления палат парламента, правительств, коллегии министерства; распоряжения президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти; приказы министров, глав администраций; указания, правила, положения, инструкции; межгосударственные договора и соглашения. Законы, указы, постановления, приказы, инструкции, правила и положения называют государственными актами управления. Подчеркивается, что издание таких актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Нужно отметить, что важнейшей формой правового регулирования государственного управления являются законы, определяющие как статусное положение, так и юридический порядок ведения общественных дел.
Не менее важное место отводится подзаконным нормативно-правовым актам, представляющим собой юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий. Подзаконные нормативные акты весьма разнообразны:
а) федеральные;
б) субъектов федерации;
в) ведомственные;
г) местные, в том числе органов местного самоуправления;
д) локальные (внутриорганизационные).
Главенствующее положение среди всех подзаконных актов занимают указы Президента Российской Федерации.
Далее идут управленческие решения органов исполнительной власти. Они являются основной правовой формой реализации целей, задач и функций исполнительной власти.
Это постановления, распоряжения, решения, приказы, положения, планы, правила, инструкции. Носят они, как правило, императивный обязательный характер. В них устанавливаются правовые статусы, принципы, формы и методы ведения различных общественных дел. Многие такого рода документы имеют внутренний отраслевой характер, их действие распространяется на предприятия, организации и учреждения данного министерства или ведомства.
К неправовой форме относят: справочные материалы и экспертные заключения, решения различных совещательных коллегий, итоги обсуждений, рекомендации по итогам осуществления тех или иных организационных мероприятий и технических операций, научные прогнозы, методические разработки. Такие документы существенно влияют на весь процесс государственного управления, но при этом не имеют нормативно-правового характера.
Они закрепляются в следующем виде: протоколы; докладные, служебные и объяснительные записки; акты проверок; представления; деловые письма; телеграммы; решения совещаний и планерок и так далее.

1.3 Классификация документов по элементарным функциям управления

Обратим внимание на то, что деление документов на определенные группы специалистами различных областей научных и практических интересов производится по-своему.
1. Принцип классификации.
За основу своих построений возьмем мысль о том, что «Информация в документальной форме подразделяется… по функциям управления…» [27]. Исходя из этого, выдвинем предположение, что более наглядно роль каждого вида документа можно проследить по элементарным функциям управления в организационной системе.
Прежде всего определим, как можно классифицировать документы, порождаемые в процессе взаимодействия субъекта и объекта управления организационной системы. Для этого воспользуемся классификатором элементарных функций управления.
Обратимся к рисунку 1, где изображен цикл управления на основе элементарных функций управления. Стоит ввести термин «пакет документов», который нужно понимать как набор видов документов, формирующийся по определенному правилу.
Все множество видов документов условно разбить на четыре пакета, содержащие те или иные документы этого множества и формирующиеся на выходе каждого из функциональных блоков, составляющих цикл управления.
Правило формирования каждого пакета следующее: разбиение документов по пакетам будем производить на основании смыслового содержания каждого вида документа, данного ему в литературных источниках.

Рисунок 1 – Пакеты документов по элементарным функциям управления

Рассмотрим состав пакетов документов на выходе каждого из блоков цикла управления, определим их отношение к той или иной группе, учитывая, что в данн