Порядок поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы

ВВЕДЕНИЕ

Современный этап формирования местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой важной ее составляющей, как муниципальная служба, поскольку повышение эффективности работы органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы. В этой связи необходим анализ правовых факторов, влияющих на организацию и функционирование муниципальной службы в Российской Федерации, что представляет собой новую исследовательскую задачу, имеющую и прикладное значение.
Специальным законом, определяющим порядок прохождения муниципальной службы, является Федеральный закон от 02.03.2007 № 25–ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Отметим, что относительно солидный срок действия данного закона не снял ряд вопросов относительно прохождения муниципальной службы.
Принятые законы в данной сфере не сняли многие вопросы относительно института муниципальной службы. Есть ряд вопросов относительно воплощения в жизнь принципов. На которых базируется муниципальная служба. Это особенно свойственно малым муниципальным образованиям, где «все всех знают», «друг другу родственники» и т.д. Данное обстоятельство мешает объективной оценке деловых качеств потенциального муниципального служащего. Поэтому вопросы приема, аттестации, продвижения по службе нуждаются в особой правовой регламентации.
Проблемы правового регулирования муниципальной службы во многом связаны с тем, что четко не определена отраслевая принадлежность правового регулирования прохождения муниципальной службы. Здесь сталкиваются вопросы конституционного, административного и трудового права. До сих пор нет единства среди исследователей о том, является ли муниципальное право самостоятельной отраслью права, подотраслью конституционного права или комплексной отраслью.
Объектом исследования являются общественные отношения, образующиеся в процессе поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы.
Предметом настоящего исследования являются теоретические, правовые и практические аспекты прохождения муниципальной службы.
Степень научной разработанности. Особенности прохождения муниципальной службы рассматривались в трудах Г.В. Атаманчука, В.В. Еремяна, Е.И. Колюшина, М.В. Преснякова, С.Е. Чаннова и других.
Цель исследования заключается в проведении комплексного анализа порядка поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы.
Для достижения указанной цели сформулированы следующие задачи:
 изучить понятие муниципальной службы;
 раскрыть понятие муниципального служащего;
 рассмотреть поступление на муниципальную службу;
 выявить некоторые проблемные аспекты прохождения муниципальной службы;
 раскрыть прекращение муниципальной службы.
Нормативно–правовую основу исследования составили нормативные правовые акты разного уровня.
Методологическую основу составили как общенаучные, так и специальные методы научного исследования: диалектический, исторический, системный, логический, формально–юридический, сравнительно–правовой и другие.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

1 ТЕОРЕТИКО–ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ

1.1 Понятие муниципальной службы

Легальное определение муниципальной службы закреплено в ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» [4]: муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Между тем, Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит в себе несколько иные подходы.
Отличия между этими положениями рассматриваемых Законов состоят в следующем:
 в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] нет указания на Конституцию РФ [1];
 в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» не закрепляются все муниципальные правовые акты как регуляторы трудовых отношений с муниципальным служащим; например, в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Противоречие между статьями Федерального законе «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Предметом регулирования указанного закона являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.
В свою очередь, в ст. 9 «Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации» данного Закона нет никакого указания на международные договоры как регуляторы отношений с участием муниципальных служащих.
В этом отношении обратим внимание на Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О муниципальной службе в Российской Федерации», который закрепляет следующее определение муниципальной службы: «Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)» (ст. 2).
Противоречия между Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Трудовым кодексом РФ [3].
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» в ст. 3 устанавливает, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными этим Федеральным законом.
В Трудовом кодексе РФ формулируется, что регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется: трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из названного Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права; иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права: указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Кроме того, трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права. Аналогичная ситуация складывается и с другими нормативными правовыми актами о муниципальной службе, в которых употребляется термин «профессиональная служебная деятельность».
Кроме того, недостаточно ясной остается дефиниция «профессиональная деятельность» и ее правовое содержание. Так, область профессиональной деятельности – совокупность объектов профессиональной деятельности в их научном, социальном, экономическом, производственном проявлении. Помимо прочего, «...вид профессиональной деятельности – совокупность обобщенных трудовых функций, имеющих близкий характер, результаты и условия труда» [34, c. 35].
Отметим, что «...надежность профессиональной деятельности – вероятность эффективной и безаварийной работы производителя (коллектива производителей) в течение заданного времени работы, при сохранении жизни, здоровья и работоспособности как самого работника, так и лиц, с которыми он объединен совместной деятельностью...» [35, c. 39]. Существенно и то, что «...объект профессиональной деятельности – системы, предметы, явления, процессы, на которые направлено воздействие...» [31, c. 143].
Анализ данных нормативных положений позволяет утверждать, что профессиональная деятельность приравнивается к реализации трудовой функции.
Однако в ТК РФ закрепляется несколько иной подход:
«Профессиональный стандарт – характеристика квалификации, необходимой работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности, в том числе выполнения определенной трудовой функции» (ст. 195.1). Выходит, что профессиональная деятельность – это более широкое понятие, чем трудовая функция.
Следовательно, можно утверждать о том, что существует противоречие между ТК РФ и иными нормативными правовыми актами по вопросу определения профессиональной деятельности. Отметим, что Европейская Хартия местного самоуправления особое внимание обращает на создание условий для приема на службу и продвижение компетентных работников по службе исходя их профессиональных заслуг. Согласно ч. 2 ст. 6 данного документа «Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе» [32, c. 43].
Противоречие между федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления, которое проявляется в стремлении расширить понятие «муниципальная служба».
Например, Закон Пермского края «О муниципальной службе в Пермском крае» [7] устанавливает, что муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе (далее – граждане), которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Закон Челябинской области от 30.2007 № 144–ЗО «О регулировании муниципальной службы в Челябинской области» [8] закрепляет, что муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе (далее – граждане), которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Однако, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяет, что предметом регулирования настоящего Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе (далее – граждане), прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих (ст. 1).
Вместе с тем положение о профессиональной деятельности иностранных граждан не включается в определение муниципальной службы, закрепленного в ст. 2 данного нормативного правового акта.
Можно сделать вывод о том, что законодательство некоторых субъектов и ряд муниципальных правовых актов направлены на устранение этого несовершенства юридической техники, характерного для Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Стоит отметить, что в некоторых государствах не проводится четкая дифференциация между государственной и муниципальной властью, а соответственно между муниципальной и государственной службой. Так, согласно ч. 5 ст. 32 Конституции Монголии, Правительство исполняет государственные законы в соответствии с обязанностями по руководству экономическим, социальным и культурным развитием страны и осуществляет, помимо прочего руководство центральными государственными административными органами и руководит деятельностью местных администраций.
Согласно ст. 19 Конституции Тайланда «местные органы власти имеют административный аппарат, укомплектованный служащими гражданской службы». Согласно ст. 76 Конституции Иордана, «под государственной службой понимается всякая служба, оплачиваемая из государственных фондов, в том числе служба в муниципальных учреждениях» [30, c. 50].
По российскому же законодательству многие вопросы прохождения государственной и муниципальной службы пересекаются, например, в части единства квалификационных требований для замещения должностей, условий оплаты труда и другое.
Согласно ст. 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25–ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» для обеспечения соблюдения муниципальными служащими общих принципов служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления в порядке, определяемом нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и муниципальным правовым актом, могут образовываться комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов (далее – Комиссии). В то же время в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273–ФЗ «О противодействии коррупции» [6] предусматривается, что гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско–правового договора (гражданско–правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Комиссия в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязана рассмотреть письменное обращение гражданина о даче согласия на замещение на условиях трудового договора должности, а также проинформировать гражданина о принятом решении.
Таким образом, несмотря на законодательно закрепленную возможность создания указанных комиссий, положениями Федерального закона «О противодействии коррупции» фактически предусмотрена обязанность существования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в органах местного самоуправления в каждом органе местного самоуправления для возможности реализации муниципальными служащими законодательно закрепленной обязанности.
В этой связи для более детального изучения вопроса о составе вышеуказанных комиссий обратимся к правовому опыту муниципальных образований Российской Федерации.
Согласно п. 2.2. решения муниципального Собрания Свиблово в г. Москве от 23 апреля 2009 г. № 4/16 «Об утверждении Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов» в отношении каждого случая возникновения нарушений по служебному поведению или урегулированию конфликта интересов образуется отдельная комиссия.
Согласно п. 2 Указа Главы Республики Бурятии от 9 октября 2012 г. № 219 «О регулировании некоторых вопросов муниципальной службы в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» правовым актом органа местного самоуправления муниципального образования может быть образована одна или несколько комиссий [13]. Пункт 4 указанного акта гласит, что решением представительного органа муниципального района по предложению главы городского поселения, расположенного на территории района, может быть образована совместная комиссия муниципального района и городского поселения (поселений) в случае, если численность муниципальных служащих соответствующего поселения не превышает пяти человек. Пункт 6 Указа устанавливает, что в состав комиссии обязательно входит заместитель руководителя или иной муниципальный служащий органа местного самоуправления, на которого возложены вопросы муниципальной службы и работа по противодействию коррупции (председатель комиссии.
В 2018 г. в п. 8 Постановления Администрации муниципального образования город Салехард от 23 августа 2017 г. № 1520 «О комиссии Администрации города Салехарда по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов» введено положение о том, что состав комиссии, за исключением председателя и секретаря комиссии, руководителя кадровой службы и руководителя подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений, подлежит ротации 1 (один) раз в год.
Согласно п. 5.2 Постановления местной администрации Урванского муниципального района Кабардино–Балкарской Республики от 30 июня 2016 г. № 152 «О Комиссии по соблюдению требований