Оценка влияния бюджетного финансирования ОАО

ВВЕДЕНИЕ
На протяжении уже более 180 лет железнодорожный транспорт является ключевым звеном
транспортной системы и экономики России. Железные дороги выполняют более 46% всего грузооборота (без учета трубопроводного транспорта – 87,4%) и более 24% всего пассажирооборота.
2
Стабильная работа и дальнейшее развитие инфраструктурного комплекса, занятых в перевозках
компаний гарантируют поступательный рост всех секторов экономики, территорий и агломераций. Деятельность железнодорожного транспорта обеспечивает сохранение социальноэкономической стабильности и стимулирует экономический рост в стране.
В настоящее время перед железнодорожным транспортом установлены амбициозные цели, которые направленны на решение государственных задач (реализация поручений Президента РФ,
стратегий развития страны и отраслей ее экономики). Особое значение имеет Долгосрочная программа развития ОАО «РЖД» до 2025 года, утвержденная 19 марта 2019 года распоряжением
Правительством Российской Федерации №466-р (далее – ДПР ОАО «РЖД» до 2025 года).
Глава 1. Бюджетное финансирование в ОАО «РЖД» на примере бюджетных субсидий
1.1. Государственное участие в регулировании тарифов
Эффективное взаимодействие участников рынка железнодорожных перевозок зависит от подхода
к организации функционирования и государственному регулированию железнодорожной отрасли.
В рамках первого подхода, железнодорожная отрасль не считается социально-значимым сектором экономики, соответственно ей не требуется государственное тарифное регулирование. Данный подход используется при организации функционирования железнодорожной отрасли в США,
Канаде и Австралии [48]. Развитие отрасли в данном случае происходит за счет частных инвестиций. Государственное регулирование в данном случае заключается в обеспечении надежного
функционирования железнодорожной инфраструктуры и условий недискриминационного доступа к ней. При этом отсутствует прямое государственное вмешательство в определение стоимости
услуг инфраструктуры и тарифную политику инфраструктурных компаний.
Наиболее распространенным в мировой практике является второй подход, согласно которому
железнодорожная отрасль считается социально-значимым сектором экономики и нуждается в
государственном регулировании (учитывая – тарифном).
Этот подход применяется в странах, в которых создание, функционирование и дальнейшее развития железнодорожной отрасли финансируется государством через государственную вертикальноинтегрированную монопольную железнодорожную компанию (Германия, Великобритания, Республика Казахстан, Российская Федерация и т.д.).
Неэффективность второго подхода к управлению железнодорожной отраслью проявилась в потере железнодорожными монополиями доли рынка и ухудшении их финансовых результатов [47].
Вследствие этого, в конце XX века в мировой теории и практике управления железнодорожной
отраслью основными инструментами решения проблем железнодорожных монополий стали
называться приватизация и дерегулирование железнодорожной отрасли. Заинтересованность
Правительств различных стран в снижении государственных расходов проявилась в стремлении
ликвидировать бюджетные субсидии в железнодорожной отрасли и переложить ее финансирование на частный сектор [51].
В результате реформирования подходов к управлению железнодорожной отраслью, в мировой
практике сложились альтернативные модели организации функционирования и государственного
регулирования железнодорожной отрасли.
1.2. Особенности нормативно-правового регулирования бюджетных субсидий
3
Долгое время официальное определение понятия «субсидии» было закреплено в Бюджетном кодексе РФ. Под субсидиями понимались бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому либо юридическому лицу на
условиях долевого финансирования целевых расходов. Однако с 1 января 2008 г. данное определение, наряду с понятием «субвенции», было изъято из оборота [27].
В настоящее время в Бюджетном кодексе РФ не определяется общее понятие «субсидии», законодательно регулируются отдельные виды субсидирования.
В соответствии с БК РФ субсидии предоставляются для возмещения недополученных доходов и
(или) затрат, возникших в связи с производством (реализацией) товаров на безвозмездной и безвозвратной основе. Они могут предоставляться из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, из бюджета субъекта РФ и местных бюджетов [1].
В настоящее время Бюджетным Кодексом Российской Федерации закреплены два самостоятельных вида субсидий - субсидии как межбюджетные трансферты и субсидии [1].
Следует отметить, что в соответствии со статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации от
31.07.1998 № 145-ФЗ к расходным обязательствам Российской Федерации относятся обязательства, вытекающие из федеральных законов и других нормативных правовых актов РФ и предусматривающие финансирование из федерального бюджета [1]. Поступления от приносящей доход
деятельности переводятся в доход соответствующего бюджета и никак не могут влиять на структуру и объем его финансового обеспечения. Кроме того, с учетом ст. 41 БК РФ эти средства признаются неналоговыми доходами соответствующего бюджета, государство заинтересовано в том,
чтобы производимые в рамках доходной деятельности платные услуги и работы, а также реализуемые ими товары и готовая продукция были самоокупаемы и не требовали дополнительного расходования бюджетных средств.
1.3. Механизм предоставления бюджетных субсидий, условия предоставления, отчетность и контроль исполнительными органами государственной власти РФ
Предоставление субсидии производится в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных
в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период [7], и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке
ФАЖТ на предоставление субсидий ОАО «РЖД». Лимиты бюджетных обязательств на 2020 год и
на плановый период 2021 и 2022 годов рассчитываются в соответствии с Методикой расчета предельных базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета [30]. Рассчитанные на практике предельные объемы по субсидиям ОАО «РЖД» в части компенсации потерь на услуги инфраструктуры не учитывают индексацию тарифов, увеличения НДС с 01.01.2019 до 20 процентов, а
также рост объема услуг.
Алгоритм утверждения бюджетных ассигнований в федеральном законе о федеральном бюджете
на соответствующий финансовый год и на плановый период с применением процессного подхода
показан на рис. 1.8.
Механизм непосредственного предоставления субсидии на компенсацию потерь в доходах имеет
отличия в зависимости от вида субсидии. Рассмотрим их более подробно.
1.4. Взаимодействие с участниками бюджетного процесса
4
ОАО «РЖД» занимает уникальное место в российской экономике, ей приходится работать сразу в
двух системах координат: в условиях жёсткого государственного регулирования с одной стороны,
и в условиях жесткой конкурентной борьбы с альтернативными поставщиками услуг: автомобильным, авиационным и трубопроводным транспортом с другой стороны. С одной стороны, функционирование и развитие ОАО «РЖД» определяется его положением в отрасли как естественной
монополии, с другой стороны, холдинг действует в рыночной конкурентной среде. Поэтому перед
ОАО «РЖД» стоят две иногда противоречащие друг другу задачи: необходимость обеспечения
выполнения задач, поставленных государством, нередко ведущих к неполучению ОАО «РЖД» положительного финансового результата и повышение эффективности деятельности, учитывая финансовый, и нормы прибыли на вложенный капитал.
В отношениях с государством компания проявляет себя не только как объект (реформирования,
регулирования, выполнения государственного заказа и т.д.), но и как субъект отношений, активно
участвующий в выработке ключевых аспектов развития и структурного реформирования железнодорожного транспорта. Такие полномочия предоставлены ОАО «РЖД» Правительством Российской Федерации в рамках общего курса, задаваемого руководством страны, и в целях достижения
максимальной эффективности преобразований в железнодорожной отрасли.
Это одновременно и осложняет, и облегчает взаимодействие компании с органами государственной власти, учитывая отношения с участниками бюджетного процесса, определенными в ст. 152
БК РФ (рис. 1.13).
Глава 2. Оценка влияния бюджетного финансирования на финансовый результат компании
2.1. Формирование бюджетной заявки ОАО «РЖД» и порядок ее рассмотрения
Предоставление бюджетного финансирования производится в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период [7], и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в
установленном порядке ФАЖТ на предоставление субсидий ОАО «РЖД», рассчитанных в соответствии с Методикой расчета предельных базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета [30].
Для получения субсидии ОАО «РЖД» формирует бюджетную заявку, которая рассматривается в
определенном порядке. Сначала ОАО «РЖД» готовит поручение, которым предусматривается порядок формирования Бюджетной заявки ОАО «РЖД».
В соответствии с данным порядком, предлагаются кандидатуры в состав рабочей группы по подготовке предложений о бюджетном финансировании, предоставляется перечень приоритетных
объектов и направлений деятельности ОАО «РЖД», для финансирования которых необходимо
привлечение средств федерального бюджета, готовится проект распоряжения ОАО «РЖД» о создании рабочей группы по подготовке предложений о бюджетном финансировании.
Затем издается распоряжение ОАО «РЖД» о создании рабочей группы по подготовке предложений о бюджетном финансировании, в котором утверждается ее состав.
Таким образом, ОАО «РЖД» поручением формирует рабочую группу и распоряжением утверждает ее. Правление ОАО «РЖД» осуществляет общее руководство хозяйственной деятельностью
компании. Правление ОАО «РЖД» в составе Председателя Правления - президента ОАО «РЖД»,
вице-президентов, руководителей железных дорог, руководителей подразделений, управляющих
компаний и т. д.
5
Ревизионная комиссия создается для контроля финансово-хозяйственной деятельности ОАО
«РЖД». В настоящее время Ревизионная комиссия ОАО «РЖД» состоит из 7 человек - представители Министерства экономического развития РФ, Росимущества, Министерства транспорта.
Затем РЖД холдинг направляет обоснованную Бюджетную заявку на будущий финансовый год и
плановый период за подписью генерального директора для формирования проекта Федерального
закона о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период в адрес Федерального
агентства железнодорожного транспорта (Росжелдор) и Минтранс России.
Федеральное агентство железнодорожного транспорта в целях организации работы по формированию проекта федерального закона «О федеральном бюджете …» проводит совещания, вносит
предложения по устранению замечаний и доработке бюджетной заявки.
Протоколы по итогам совещаний Федерального агентства железнодорожного транспорта направляют в ОАО «РЖД» для устранения замечаний и внесения корректировок в Бюджетную заявку.
2.2. Проблемы и риски, связанные с предоставлением бюджетных субсидий
Ключевые риски ОАО «РЖД», связанные с реализацией ДПР до 2025 года, определены с учетом их
влияния на достижение ключевых показателей эффективности деятельности и сгруппированы в
следующие категории по источнику возникновения [29]:
макроэкономические риски;
риски, связанные с государственным регулированием;
рыночные риски;
инвестиционные риски;
налоговые риски;
управленческие риски;
кадровые риски;
научно-технические и технологические риски;
технологические риски.
Ключевыми рисками, связанными с предоставлением субсидий бюджета, являются риски государственного регулирования. К ним относятся:
1. Отсутствие/невыполнение долгосрочных государственных решений в части финансирования
развития железнодорожного транспорта. Оценивается как критичный при высокой вероятности
наступления.
2. Изменение государственного регулирования/поддержки других видов транспорта. Может привести к ухудшению конкурентоспособности железнодорожного транспорта.
3. Либерализация рынков грузовых и пассажирских перевозок. Оценивается как критичный при
небольшой вероятности наступления.
4. Снижение объема государственного финансирования. Ведет к необходимости привлечения
внешнего долга и процентов по обслуживанию долга, а также к сокращению объема инвестиционной программы. Оценивается как значительный при высокой вероятности наступления.
6
5. Отставание развития нормативно-правовой базы от преобразований на железнодорожном
транспорте. Оценивается как значительный при высокой вероятности наступления.
2.3. Сравнительный анализ динамики бюджетного финансирования ОАО «РЖД» в 2016-2019 гг. на
плановый период 2020-2022 гг.
Субсидии для целей возмещения потерь в доходах, возникающих в результате установления
льготных тарифов на перевозку зерна, предоставляются ОАО «РЖД» с 2017 года. Правила предоставления в 2017 и 2018 годах субсидий из федерального бюджета открытому акционерному обществу «Российские железные дороги» для целей возмещения потерь в доходах, возникающих в
результате установления льготных тарифов на перевозку зерна, утверждены постановлением
Правительства от 20 декабря 2017 года № 1595 (далее Правила) [21]. Правилами определен перечень регионов для перевозки зерновых грузов железнодорожным транспортом без взимания
провозной платы.
Целью реализации данного постановления было освобождение мощностей по хранению зерна,
снижению переходящих запасов в конце сезона 2017/2018 года, а также увеличению уровня закупочных цен у сельхозпроизводителей Центрального, Приволжского, Уральского и Сибирского федеральных округов.
В 2017 году субсидии предоставлялись на основании Соглашения о предоставлении в 2017 году
субсидий из федерального бюджета открытому акционерному обществу «Российские железные
дороги» для целей возмещения потерь в доходах, возникающих в результате установления льготных тарифов на перевозку зерна, заключенному между ФАЖТ и ОАО «РЖД».
В 2017 году субсидия должна была предоставляться в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенными Агентству как получателю средств федерального бюджета в размере 1 000
000 000,00 рублей.
Для получения указанной субсидии в 2017 году ОАО «РЖД» должна была предоставить в Росжелдор отчет о потерях в доходах, возникших в результате установления льготных тарифов на перевозку зерновых грузов (без взимания провозной платы), за период со дня вступления в силу Правил (20.12.2017) по 31 декабря 2017 г.
Но, вследствие позднего принятия Правил в 2017 году ОАО «РЖД» не получало субсидии на перевозку зерна и предусмотренные бюджетные ассигнования в размере 1 млрд. рублей использованы не были.
2.4. Оценка влияния бюджетного финансирования на финансовый результат компании
В 2018 году государственная поддержка ОАО «РЖД» из бюджетов различных уровней и Фонда
национального благосостояния (ФНБ) получена в объеме 123,6 млрд руб., учитывая из федерального бюджета – 97,2 млрд руб., из ФНБ – 20 млрд руб., из региональных бюджетов и внебюджетных фондов – 6,4 млрд руб. (см. рис. 2.1).
Предоставление государственной поддержки позволило ОАО «РЖД» в 2018 году обеспечить исполнение плановых объемных и финансовых показателей.
Положительная динамика грузовых перевозок стала индикатором улучшения общеэкономической ситуации в стране.
7
При росте ВВП на 2,3 % за год и промышленного производства на 2,9 % погрузка грузов выросла к
2017 году на 2,2 %. При этом общий грузооборот увеличился на 4 %.
Основной задачей в 2018 году для Компании стало обеспечение сбалансированности и управление себестоимостью.
Данные о финансировании из федерального бюджета холдинга «РЖД» на 2018 - 2021 гг. приведены в таблице 2.4.
Как было выявлено в параграфе 2.3 остаток задолженности ФАЖТ на 2019 год по начисленным
субсидиям на услуги инфраструктуры в пригородном сообщении составляет 26794589108,76 рублей, учитывая: 23016573940,37 – остаток задолженности за 2011 – 2014 годы, 2507091915,86 –
остаток задолженности за 2016 год, 1270923252,53 – остаток задолженности за 2017 год.
Глава 3. Совершенствование методов участия государства в субсидировании ОАО «РЖД»
3.1. Изменение подходов к предоставлению субсидий ОАО «РЖД»
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.10.2011 № 844 (далее - Постановление № 844) определены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета ОАО
«РЖД» на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, оказываемые при осуществлении пригородных пассажирских перевозок, и установлен льготный коэффициент в размере 0,01 к базовым тарифам.
В связи с тем, что в течение 2011-2014 годов объемы бюджетного финансирования, предоставляемые ОАО «РЖД» в виде субсидий на компенсацию потерь в доходах от оказания услуг инфраструктуры, были меньше фактических потерь в доходах, Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.2016 № 703 внесены дополнения в Постановление № 844, определяющие полную компенсацию потерь в доходах ОАО «РЖД» при оказании этих услуг.
За указанный период задолженность федерального бюджета перед ОАО «РЖД» составила 27,151 млрд. рублей.
Согласно Постановлению № 844 указанная задолженность отнесена к потерям в доходах прошлых
периодов, определен порядок ее погашения, предусматривающий ежегодное выделение объемов бюджетного финансирования в составе общих бюджетных ассигнований на цели субсидирования льгот на использование инфраструктуры, и установление их размеров в рамках указанного
постановления.
Начиная с 2015 года размер направляемых средств на погашение задолженности прошлых периодов составил: в 2015 – 100 млн. рублей, в 2016 – 100 млн. рублей, в 2018 - 200 млн. рублей, в
2019 - 100 млн. рублей. Правилами также была установлена возможность направления экономии
бюджетных средств, выделенных на эти цели в законе о бюджете на погашение задолженности
прошлых периодов. По итогам работы за 2015 год эта сумма составила 839,2 млн. рублей, по итогам 2018 года – 2 794,9 млн. рублей.
Начиная с 2015 года по настоящее время, из общей суммы задолженности прошлых периодов
были компенсированы потери в доходах на общую сумму 4,1 млрд. рублей либо только 15,2 %.
Ежегодная стоимость обслуживания задолженности по потерям в доходах прошлых лет по
Росжелдору и задолженности пригородных пассажирских компаний приводит к потерям ОАО
«РЖД» в размере около 6 млрд. рублей в год.
8
Необходимо отметить, что сумма погашения задолженности по потерям в доходах прошлых лет,
предусмотренная в Федеральном законе от 29 ноября 2018 г. №459-ФЗ на эти годы и предусмотренная Постановлением № 844 на 2020 год, определена в размере только 100 млн. руб. либо 0,4%
от суммы оставшейся задолженности к погашению, в соответствии с соглашением между ОАО
«РЖД» и Росжелдором.
По состоянию на 2019 год сумма некомпенсируемых потерь в доходах ОАО «РЖД» за период 2011
– 2014 годов составляет 23,017 млрд. рублей.
Вместе с тем, решение Правительства Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2019 г. №1393р) о выплате ОАО «РЖД» дивидендов за 2018 год в
денежном выражении существенным образом изменило ситуацию по источникам финансового
обеспечения инвестиционных проектов в рамках финансового плана компании.
3.2. Совершенствование механизма субсидирования и влияние на финансовый результат компании
В 2019 году Правительство Российской Федерации приняло решение о выплате ОАО «РЖД» дивидендов за 2018 год в денежном выражении (распоряжение Правительства Российской Федерации
от 29 июня 2019 г. №1393р). Согласно данному распоряжению чистая прибыль и убытки по результатам финансового года должны быть распределены следующим образом:
на формирование резервного фонда - 918145130,25 рубля;
на выплату дивидендов - 13364279680,5 рубля;
В то же время в рамках Долгосрочной программы развития (ДПР) ОАО «РЖД» до 2025 года для
расчета показателей Программы были предусмотрены дополнительные условия.
Решение Правительства Российской Федерации о выплате ОАО «РЖД» дивидендов за 2018 год в
денежном выражении существенным образом изменило ситуацию по источникам финансового
обеспечения инвестиционных проектов в рамках финансового плана компании, учитывая приобретение пригородного подвижного состава (табл. 3.1).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Эффективность взаимодействия участников рынка железнодорожных перевозок зависит от подхода к организации функционирования и государственному регулированию железнодорожной
отрасли. В мировой практике сложилось два ключевых государственных подхода к организации
функционирования железнодорожной отрасли. В рамках первого подхода, железнодорожная отрасль не считается социально-значимым сектором экономики, соответственно ей не требуется
государственное тарифное регулирование. Согласно второму подходу железнодорожная отрасль
считается социально-значимым сектором экономики и нуждается в государственном регулировании (учитывая – тарифном).
В результате реформирования подходов к управлению железнодорожной отраслью, в мировой
практике сложились три альтернативные модели организации функционирования и государственного регулирования железнодорожной отрасли: вертикально-интегрированная железная
дорога (the vertically-integrated railway), организация внутреннего рынка (the internal market
approach), вертикально разделенная железная дорога (the vertically separated railway). В парагра-
9
фе выявлены сильные и слабые стороны рассмотренных альтернативных моделей организации
функционирования и государственного регулирования железнодорожной отрасли.